Partenariato pubblico privato – project financing su beni immobiliari pubblici

Strumento

Il project financing si configura come una complessa operazione economico-finanziaria per la realizzazione di un’opera pubblica e/o la gestione di un servizio, che può essere attuata, in alcuni casi, anche su iniziativa di soggetti privati.  Più precisamente, l’art. 183, comma 15, del D. Lgs. n. 50/2016 consente ad un operatore economico di proporre la progettazione, la realizzazione e la gestione di un bene pubblico o di servizi relativi allo stesso, non previste nella programmazione dell’ente, destinatario della proposta.

Il project financing, in tal caso, può essere utilizzato per ottenere in concessione uno o più beni immobili, che non siano già inseriti dagli enti pubblici tra quelli oggetto di intervento nella relativa programmazione, per la realizzazione di progetti ad iniziativa privata in grado di soddisfare esigenze di pubblico interesse, al contempo garantendo la sostenibilità economico-finanziaria del progetto (e.g. realizzazione di un impianto sportivo pubblico o di un auditorium e gestione dei servizi complementari quali bar, ristoranti, palestra, ecc.)

 

Normativa

Art. 180 “Partenariato pubblico privato”; Art. 181 “Procedure di affidamento”; Art. 182 “Finanziamento del progetto”; Art. 183 “Finanza di progetto”; Art. 184 “Società di progetto”; Art. 185 “Emissione di obbligazioni e di titoli di debito da parte delle società di progetto”; Art. 186 ”Privilegio sui crediti” del DECRETO LEGISLATIVO 18 aprile 2016, n. 50  – Codice dei contratti pubblici

 

Procedura

Di seguito le principali fasi della procedura di project financing (di cui all’art. 183, comma 15, del D. Lgs. n. 50/2016).

Progetto di fattibilità, bozza di convenzione e piano economico finanziario

La proposta che l’operatore economico può presentare all’ente proprietario del bene deve contenere: un progetto di fattibilità tecnica ed economica, una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato da uno dei soggetti di cui al comma 9 dell’art. 183 del D.lgs. n. 50/2016 (istituti di credito, società di servizi costituite dagli istituti di credito stesso ed iscritte nell’elenco generale degli intermediari finanziari, ai sensi dell’articolo 106 del decreto legislativo 1º settembre 1993, n. 385, società di revisione ai sensi dell’articolo 1 della legge 23 novembre 1939, n. 1966). La proposta deve inoltre essere corredata: dalle autodichiarazioni relative al possesso dei requisiti necessari, dalla cauzione per la partecipazione alla procedura (art. 93 del D.lgs. n. 50/2016) e dall’impegno a prestare una cauzione nel caso di indizione di gara.

Valutazione della fattibilità della proposta e indizione della procedura di gara

L’amministrazione aggiudicatrice valuta, entro il termine perentorio di tre mesi, la fattibilità della proposta. In caso di valutazione positiva della proposta, l’operatore economico proponente diventa “promotore” e l’autorità competente avvia la procedura ad evidenza pubblica, alla quale è invitato anche il promotore.

Diritto di prelazione

Se il promotore non risulta aggiudicatario, può esercitare, entro quindici giorni dalla comunicazione dell’aggiudicazione, il diritto di prelazione e divenire aggiudicatario se dichiara di impegnarsi ad adempiere alle obbligazioni contrattuali alle medesime condizioni offerte dall’aggiudicatario. Se il promotore non intende esercitare il diritto di prelazione ha diritto al rimborso delle spese sostenute per predisporre la proposta pari al massimo al 2,5 % del valore dell’investimento).

Requisiti necessari e dimostrazione del possesso degli stessi.

Con riferimento ai requisiti di ordine generale previsti dalla normativa vigente per la presentazione della dichiarazione di project financing nonché  per la partecipazione alla procedura ad evidenza pubblica, fermo restando l’esigenza di verificare le eventuali previsioni degli specifici bandi di gara, è necessario precisare che:

  • per i requisiti di ordine morale, di norma, si fa riferimento a quelli previsti dall’art. 80 del D. Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 “Codice dei contratti pubblici”; il concorrente dovrà dichiararne il possesso in sede di presentazione della proposta di project financing e di partecipazione alla gara e sarà poi l’Amministrazione competente a verificarne la veridicità, una volta presentata l’offerta. Più precisamente, le pubbliche amministrazioni possono richiedere i seguenti documenti: il certificato del casellario giudiziario o in sua mancanza, un documento equivalente rilasciato dalla competente autorità giudiziaria o amministrativa dello Stato membro o del Paese d’origine o di provenienza da cui risulti il soddisfacimento dei requisiti previsti; apposita certificazione rilasciata dalla amministrazione fiscale competente e, con riferimento ai contributi previdenziali e assistenziali, il Documento Unico della Regolarità Contributiva acquisito d’ufficio dalla pubblica amministrazione presso gli istituti previdenziali ai sensi della normativa vigente ovvero analoga certificazione rilasciata dalle autorità competenti di altri Stati.
  • La capacità economica e finanziaria dell’operatore economico, dichiarata in sede di presentazione della proposta di project financing e di partecipazione alla gara,  può essere provata mediante una o più delle seguenti referenze: idonee dichiarazioni bancarie o, se del caso, comprovata copertura assicurativa contro i rischi professionali; presentazione dei bilanci o di estratti di bilancio, qualora la pubblicazione del bilancio sia obbligatoria in base alla legislazione del paese di stabilimento dell’operatore economico; una dichiarazione concernente il fatturato globale e, se del caso, il fatturato del settore di attività oggetto dell’appalto, al massimo per gli ultimi tre esercizi disponibili in base alla data di costituzione o all’avvio delle attività dell’operatore economico, nella misura in cui le informazioni su tali fatturati siano disponibili. L’operatore economico, che per fondati motivi non sia in grado di presentare le referenze richieste dall’amministrazione, può provare la propria capacità economica e finanziaria mediante un qualsiasi altro documento considerato idoneo dall’amministrazione stessa.
  • La capacità tecnica dell’operatore economico, dichiarata in sede di presentazione della proposta di project financing e di partecipazione alla gara, può essere dimostrata, inter alia, attraverso: a) un elenco di prestazioni eseguite negli ultimi cinque anni, con indicazione dei rispettivi importi, date e destinatari, pubblici o privati; b) l’indicazione dei tecnici o degli organismi tecnici, che facciano o meno parte integrante dell’operatore economico, e di quelli responsabili del controllo della qualità; c) una descrizione delle attrezzature tecniche e delle misure adottate dall’operatore economico per garantire la qualità, nonché degli strumenti di studio e di ricerca della sua impresa; d) l’indicazione dei titoli di studio e professionali del prestatore di servizi o dell’imprenditore o dei dirigenti dell’impresa, a condizione che non siano valutati tra i criteri di aggiudicazione; e) una dichiarazione indicante l’organico medio annuo dell’imprenditore o del prestatore di servizi e il numero dei dirigenti durante gli ultimi tre anni; f) una dichiarazione indicante l’attrezzatura, il materiale e l’equipaggiamento tecnico di cui l’imprenditore o il prestatore di servizi disporrà per realizzare l’intervento.

 

Tempi

La tempistica per l’espletamento della procedura di gara relativa al project financing può essere stimata in 90 -120 giorni. A tale periodo va aggiunto il tempo necessario al promotore per presentare la proposta ed alla valutazione della stessa da parte dell’ente interessato. Tale periodo dipende dalla complessità dell’intervento da realizzare (ipoteticamente potrebbe essere 120 – 150 giorni).

 

Costi

L’investitore privato dovrà sostenere i costi per la preparazione della proposta e per l’attività di due diligence, ovvero prevalentemente legati alle consulenze tecniche, economiche e giuridiche necessarie per la predisposizione della stessa A tal proposito, se il promotore non risulta aggiudicatario e non esercita la prelazione ha diritto al pagamento, a carico dell’aggiudicatario, dell’importo delle spese per la predisposizione della proposta nei limiti indicati dalla legge (max 2,5% del valore dell’investimento). Diversamente, se il promotore esercita la prelazione, l’originario aggiudicatario ha diritto al pagamento, a carico del promotore, dell’importo delle spese per la predisposizione dell’offerta nei limiti indicati dalla legge.

 

Esempio

Il procedimento per la progettazione, realizzazione e gestione di nuovi impianti sportivi su aree di proprietà pubblica può essere articolato osservando le descritte disposizioni.

L’operatore economico, in particolare, può presentare una proposta ex art. 183, comma 15, del D. Lgs. n. 50/2016, ad un determinato Comune. L’Amministrazione esamina la proposta e può adottarla, nell’ambito dei propri programmi, se ritenuta di pubblico interesse.

In caso di valutazione positiva, il soggetto che ha presentato la proposta è individuato quale promotore.

Ai fini della scelta del contraente privato, l’amministrazione dovrà procedere ad indire una procedura ad evidenza pubblica, in virtù di quanto previsto dal citato art. 183, comma 15, cui viene invitato anche il promotore, ponendo a base di gara la proposta presentata dallo stesso.

Nella fase di scelta, il promotore può adeguare la propria proposta a quella giudicata dall’amministrazione più conveniente. In tal caso il promotore risulterà affidatario della gara, altrimenti avrà diritto a ricevere il rimborso delle spese sostenute per presentare la proposta (max 2,5% valore investimento).

Una volta sottoscritto il contratto, l’operatore economico privato dovrà (i) elaborare la progettazione, oggetto di approvazione da parte del Comune, (ii) realizzare i lavori e (iii) gestire il bene.

 

Altro Esempio

 

E’ possibile ipotizzare procedimenti relativi a nuovi impianti su aree di proprietà pubblica anche con un differente presupposto normativo.

La norma

L’art. 1, comma 304 della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge Stabilità 2014) intende favorire l’ammodernamento o la costruzione di impianti sportivi, con particolare riguardo alla sicurezza degli impianti e degli spettatori, attraverso la semplificazione delle procedure amministrative e la previsione di modalità innovative di finanziamento.

Il procedimento consente di progettare uno stadio, anche con modalità scelte dal proponente, realizzando l’intervento, con risorse parzialmente o totalmente private, per trarre profitto dalla gestione, attraverso la sottoscrizione di un contratto con il Comune competente, in toto riconducibile a quello di concessione di costruzione e gestione.

L’iter procedurale si articola come segue.

  • Presentazione del progetto: il soggetto che intende realizzare l’intervento deve predisporre e presentare al comune (su cui insiste l’impianto o è localizzata l’area) un progetto di fattibilità tecnica ed economica e deve essere accompagnato da un piano economico- finanziario e da un accordo con associazioni o società sportive utilizzatrici dell’impianto in via prevalente.

Il progetto può prevedere ai fini del raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario del progetto e della valorizzazione del territorio in termini sociali, occupazionali ed economici, la costruzione di immobili – purché siano localizzati in aree contigue all’intervento di ricostruzione o ristrutturazione dell’impianto – con destinazioni d’uso diverse da quella sportiva, complementari o funzionali al finanziamento o alla fruibilità dell’impianto sportivo, con la sola esclusione della realizzazione di nuovi complessi di edilizia residenziale.

Sempre ai fini del raggiungimento dell’equilibrio economico finanziario il progetto di fattibilità può prevedere la cessione del diritto di superficie o del diritto di usufrutto sulle aree di proprietà pubblica o sull’impianto pubblico esistente, ovvero la cessione del diritto di superficie o del diritto di usufrutto di altri immobili di proprietà della pubblica amministrazione.

  • Conferenza preliminare e dichiarazione di pubblico interesse: il soggetto interessato presenta un’istanza al Comune, allegando il progetto di fattibilità, chiedendo che venga indetta la conferenza di servizi preliminare al fine di valutare il progetto. Il Comune deve indire la Conferenza di servizi preliminare (entro 5 giorni lavorativi dalla ricezione della istanza, laddove si applicano, per quanto compatibili, le disposizioni di cui all’art. 14, comma 3 della L. n. 241/90 e, quindi, anche del successivo 14 bis).

Questa fase del procedimento si deve concludere entro 90 giorni dalla presentazione dello studio di fattibilità. La conferenza preliminare, deve, quindi, valutare se la proposta del soggetto interessato è di interesse pubblico e, quindi, ammetterla alla conferenza decisoria.

Qualora, contestualmente al progetto presentato arrivino al Comune ulteriori istanze, il Comune, nell’ambito della medesima Conferenza dei servizi preliminare è obbligato a far esaminare comparativamente tali istanze, individuando quella da dichiarare di interesse pubblico e da ammettere alla Conferenza decisoria.

  • Progetto definitivo: se il procedimento continua, prima della conferenza di servizi definitiva, l’interessato dovrà predisporre il progetto definitivo.

Il progetto definitivo dovrà essere inviato al Comune.

  • Conferenza dei servizi definitiva: la conferenza dei servizi definitiva, che sarà simultanea e in modalità sincrona come previsto dall’art. 14 ter, dovrà valutare e eventualmente approvare il progetto definitivo.

Qualora il progetto comporti la necessità di atti di competenza regionale, la conferenza di servizi definitiva non sarà convocata dal Comune, ma dovrà essere convocata dalla Regione.

Il provvedimento di approvazione del progetto definitivo da parte della Conferenza di servizi sostituisce ogni autorizzazione o permesso comunque necessario alla realizzazione dell’opera e determina la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza dell’opera medesima ed eventualmente costituisce verifica di compatibilità ambientale e variante allo strumento urbanistico comunale.

La conferenza di servizi indetta dal comune deve approvare il progetto definitivo entro 120 giorni dalla presentazione dello stesso. Se la competenza ad indire la conferenza passa invece alla Regione, l’approvazione del progetto deve avvenire entro 180 giorni dalla presentazione del progetto.

Dopo l’approvazione del progetto definitivo, qualora gli interventi debbano essere realizzati su aree di proprietà pubblica o su impianti pubblici esistenti, l’ente deve avviare una procedura ad evidenza pubblica avente ad oggetto il progetto approvato. La procedura di evidenza pubblica deve concludersi entro 90 giorni dall’approvazione di quest’ultimo.

Il soggetto che ha presentato il progetto assume le vesti di “promotore” e, qualora non risulti aggiudicatario, avrà la possibilità di esercitare un diritto di prelazione entro 15 giorni dall’aggiudicazione definitiva della gara, accettando di realizzare l’opera al prezzo della migliore offerta presentata, così da assumere la qualità di aggiudicatario.

Se l’aggiudicatario è invece un soggetto diverso dal promotore, dovrà subentrare negli accordi stipulati tra il soggetto che ha presentato il progetto e le associazioni/società utilizzatrici degli impianti.

Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni in materia di finanza di progetto prevista dal codice dei contratti pubblici (art. 183 D. Lgs. n. 50/2016).

Risulta, infine, rilevante evidenziare che l’Istituto di credito sportivo, dotato di natura giuridica pubblica, mette a disposizione degli investitori condizioni di assoluto rilievo per la realizzazione di nuovi stadi o per l’ammodernamento di infrastrutture sportive esistenti, con tassi particolarmente favorevoli rispetto a quelli di mercato.

 

Ultima modifica: 7 maggio 2018